Publicada por Pagina 12 el 16/02/2014
Déficit
habitacional
Por Raúl Fernández
Wagner *
En la
escena política y social, en estos días confluyen dos debates que es urgente
relacionar. Por una parte, el de la inclusión de la función social de la propiedad
en la reforma del Código Civil y Comercial (con media sanción en la Cámara de
Senadores y tratamiento inminente en la Cámara de Diputados) y por otra parte,
la profunda crisis habitacional en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Crisis que las organizaciones y
los colectivos sociales que sufren graves penurias habitacionales denuncian
como un despropósito, dada la existencia de una gran cantidad de viviendas
vacías.
Pues efectivamente en la CABA,
el último Censo Nacional de Población y Vivienda (realizado en octubre de 2010)
sorprendió con datos muy abultados de viviendas vacías, que promedió el 24,91
por ciento. Más allá del sorprendente 39,84 por ciento de la zona central que
seguro tiene departamentos que son oficinas, los distritos residenciales más
tradicionales, como Recoleta (34,50 por ciento), Palermo (29,47), San Cristóbal
y Balvanera (25,20), tienen un alto registro. Lo mismo que Belgrano, Colegiales
y Núñez (24,58) y Caballito (21,85 por ciento). Habiendo cinco comunas más que
rondan de 18 a 20 por ciento, e incluso los barrios populares del sur cuyas dos
comunas tienen no menos del 17 por ciento de viviendas vacías. Es decir que en
la CABA, de 1.425.840 viviendas censadas, hay 340.975 vacías.
Si se recuerda que el informe
Buenos Aires sin Techo de la Legislatura de la Ciudad (realizado en 2007) y del
análisis de los datos censales de 2010, los hogares –que se pueden considerar
que habitan en condiciones deficitarias– rondan la cifra de 140 mil. Es decir
que las viviendas desocupadas en la CABA superan dos veces y medio el déficit.
La
propiedad es un derecho y la propia Constitución de la CABA garantiza su
inviolabilidad, pero al estar concebido en forma absoluta, naturaliza que un
propietario –en el pleno ejercicio de la propiedad– pueda decidir no usar la
vivienda.
Propiedad
La
función social de la propiedad reconoce la existencia de un límite en el
derecho de propiedad, cuando su ejercicio perjudica a terceros. Esto es lo que
ocurre cuando una vivienda no se usa. Se perjudica a otros, al colectivo social
urbano. Lo cual, dada la forma en que la vivienda se modula en el espacio
urbano y las características particulares de la localización de las personas en
éste (en relación con los servicios requeridos) tendrá enorme gravitación en
las oportunidades para el desarrollo de la vida. Por lo que no ocupar la
vivienda es una práctica habitual que implica una “retención especulativa” que
vulnera derechos de otros habitantes (de localización, de costos de habitar, de
relación con la economía urbana).
En
Argentina predomina el paradigma de política pública que, si existe un
“déficit”, el Estado debe construir más viviendas, pero no regular los mercados
de la vivienda (y el suelo). Entonces el problema siempre se reduce a
cuestiones de financiamiento y/o de ejecución de programas de construcción. Por
lo que a la manifiesta desigualdad socioespacial –que el Censo expresa– se
plantea como solución agregar más viviendas a un parque que mantiene la cuarta
parte ocioso.
En
varios países de la Unión Europea, la vivienda vacía se considera un serio
problema urbano, económico, social y medioambiental. En esta concepción –la
función social de la propiedad– significa que el derecho propiedad es un
derecho-deber y por lo tanto afectado en relación con el interés general. Pues
la vivienda vacía, en tanto constituye una externalidad colectiva, demanda que
la actuación del Estado centre el foco en evitar que este fenómeno se produzca,
y así propender a equilibrar la relación entre población y vivienda, asegurando
una ocupación plena y por lo tanto evitando la especulación.
La
ortodoxia del Estado social y democrático de derecho europeo, con
constituciones que establecen que toda propiedad está orientada a su función
social (en los hechos concretada por las leyes y disposiciones de política
pública) ha propuesto abordar esta cuestión mediante dos grandes tipos de
medidas:
1) La
penalización de la permanencia voluntaria en desuso; y 2) el fomento público de
su rehabilitación, alquiler o venta.
Ejemplos
Para un
país como Suecia –que ha tenido una sostenida política social de vivienda
basada en la desmercantilización de una parte del stock–, la existencia de
viviendas vacías implica un aumento del gasto para los municipios. Pues ello
incrementa el precio oficial de los alquileres de la vivienda protegida; como
estos alquileres están garantizados por las autoridades locales (siendo los
municipios los que pagan la diferencia entre el precio oficial y el social
abonado por el inquilino), por lo cual el aumento de viviendas privadas vacías
implica un mayor gasto en alquiler público para los gobiernos locales. Para
evitarlo, ellos ofertan viviendas en alquiler más baratas (pública propia o
concertada privada) para poder reducir el número de viviendas vacías y sus
costos presupuestarios, y llegado el caso –como medida extrema– demuelen las
viviendas vacías cuando son edificios enteros.
En
Dinamarca es aun más extrema la acción pública, pues desde mediados del siglo
pasado en los municipios de mayor tamaño se imponen multas a los propietarios
de viviendas que las mantengan vacías más de seis semanas. Las cuales de hecho,
se pueden imponer simplemente por no informar al municipio cuando una vivienda
lleva más de seis semanas vacía.
En los
Países Bajos, hay –como en casi toda la UE– importantes subsidios públicos para
que personas o familias hagan frente a sus gastos mensuales de alquiler
(privado o público); al tiempo que hay numerosos programas de ayudas públicas a
la rehabilitación de viviendas destinada a su posterior puesta en alquiler. La
legislación que consentía la ocupación de viviendas vacías (en forma legal) y
su devolución al propietario, si demostraba que ésta no volvería a estar vacía
(pudiendo ponerla en venta o alquiler) cambió a partir de 2010. Pues fue muy
polémico que el hecho de no poder expulsar (al okupa) o los acuerdos
arrendaticios con éstos también influenciaban en el aumento de la oferta en
alquiler. En octubre de 2011, la Corte Suprema sentó precedentes con un fallo
en el que sólo se puede desocupar un inmueble siempre y cuando sus ocupantes
tuvieron el debido proceso judicial.
En el
caso de Francia, existen dos tipos de medidas públicas para favorecer el
alquiler de las viviendas vacantes. Por una parte, hay subvenciones y
desgravaciones fiscales para los propietarios privados de vivienda vacía que la
rehabiliten y pongan posteriormente en alquiler; y por otro lado se obliga a
alquilar a las entidades sin ánimo de lucro aquellas viviendas sociales
mediante la modalidad de alquileres concertados con las administraciones
públicas.
Además
se cobra un canon sobre viviendas vacías en las ciudades de más de 200.000
habitantes, cuando la tasa de vacancia sea superior a la media. El dinero
recaudado se destina a un instituto público que rehabilita viviendas. La tasa
es del 10 por ciento del valor catastral de la vivienda el primer año, el 12,5
por ciento el segundo y 15 por ciento el tercero y posteriores. En Francia se
realizan requisas gubernamentales de viviendas que lleven más de 18 meses
vacías y cuyos propietarios –sólo personas jurídicas– no hayan puesto medios
para alquilarlas en municipios en los que haya necesidad de vivienda en
alquiler de precios moderados. Requisa que podrá extenderse a 12 años.
En el
caso de Alemania, para las viviendas vacías y deterioradas, se obliga a los
propietarios a realizar trabajos de rehabilitación; en caso de incumplimiento,
caben las multas, la administración sustitutiva de la vivienda por el Estado
(alquiler forzoso) e incluso la expropiación. En municipios con más del 10 por
ciento de viviendas vacías, la Administración procede a demoler las viviendas
vacías que no se pueden alquilar, siempre que lo que esté vacío y no sea
alquilable o sea un edificio entero.
En el
caso del Reino Unido existe una Agencia Estatal de la vivienda vacía, que
impulsa a los municipios a reducir el número de viviendas vacías, y media entre
éstos y los propietarios privados de viviendas. Ello tiene por función
movilizar el parque inmobiliario existente y evitar que se deterioren los barrios.
Existen incentivos fiscales para los propietarios privados por la compra y
rehabilitación de las viviendas vacías y además existe un presupuesto público
dedicado a comprar viviendas privadas vacías para ponerlas en alquiler social.
Existen
penalizaciones impuestas a los propietarios que mantengan voluntariamente
vacías sus viviendas, por parte de las autoridades locales, quienes están
obligadas además a publicar anualmente información sobre el número de viviendas
privadas vacías. Llegando los municipios a que se efectúe el alquiler o venta
forzosa de las viviendas privadas que lleven más de seis meses vacías, salvo
que sea una segunda residencia, su propietario esté enfermo o recién fallecido
y se esté tramitando la herencia, esté trabajando en otra ciudad o la utilice
de forma esporádica. Esto alcanza a unas 600 mil viviendas en Inglaterra.
Esta
experiencia europea muestra la necesaria articulación con la planificación y la
existencia de límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los
bienes, para así posibilitar la ampliación de los derechos (socioespaciales)
sin afectar el de propiedad en sí, sino condicionándolo a una relación armónica
en simultáneo con el interés social y colectivo.
En el
caso de la CABA, el enorme volumen de viviendas vacías hace necesario tener en
cuenta el artículo 27 de su Constitución, que establece el desarrollo en forma
indelegable de una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano
integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, y específicamente
el artículo 31 que (muy vagamente) auspicia la incorporación de inmuebles
ociosos.
La
profunda inequidad social y espacial de nuestras ciudades demanda que el deber
de ocupación derivado de la función social de la propiedad constituya un
principio fundamental para un desarrollo más justo
* Profesor de la UNGS y
miembro de Habitar Argentina.
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